Jurastudium in Freiburg, London und Berlin. 1910 Promotion in Jena. Teilnahme am Ersten Weltkrieg. Karriere im Staatsdienst, die mit der Ernennung zum Staatssekretär in der Reichskanzlei ihren ersten Höhepunkt erreichte. Nach der Bildung des Kabinetts Papen freiwilliges Ausscheiden aus dem Kabinett. Daraufhin als Regierungspräsident in Münster. 1933 Entlassung aufgrund der Weigerung, der NSDAP beizutreten. Durch seine Verbindung zu Carl Goerdeler wurde P. nach dem Attentat auf Hitler vom 20. Juli 1944 wegen Hochverrats vor den Volksgerichtshof gestellt und verbrachte die letzten Kriegsmonate in verschiedenen Konzentrationslagern. Von 1945 bis 1948 Oberbürgermeister von Köln und seit 1946 Präsident des Deutschen Städtetags. Mitbegründer der CDU.
Am 2. März 1948 wurde P. zum Oberdirektor und Verwaltungsratsvorsitzenden des vereinigten bizonalen Wirtschaftsgebiets (aus amerikanischer und britischer Besatzungszone) gewählt. Diese in Ffm. errichtete Bizonenverwaltung war nach 1945 die erste länderübergreifende Exekutive in Deutschland, und P. als deren Vorsitzender war, nach den Worten von General Clay, „the real German prime minister“. Unter P.s Leitung wurden in Ffm. die Weichen für die Durchsetzung der Marktwirtschaft in den Westzonen gestellt und, durch enge Kooperation mit den alliierten Behörden, die entscheidenden Grundlagen für die spätere Innen- und Außenpolitik der Bundesrepublik geschaffen. Gleichzeitig rückte Ffm. mit der Einrichtung der Bizonenverwaltung als mögliche Bundeshauptstadt ins Blickfeld.
1949 Mitglied des Parlamentarischen Rats. Von 1949 bis 1957 Bundestagsabgeordneter (CDU).
In seinen 1968 erschienenen Lebenserinnerungen berichtet P. von seiner Zeit als Vorsitzender der Bizonenverwaltung in Ffm.